Uvod

Rudolf Andrejka, Polno ime je Rudolf Andrejka, plemeniti Livnograjski. Naj opozorim, da sem v razpravi opustila sprotno navajanje vseh plemiških in akademskih nazivov, tako tudi pri Ivanu Žolgerju naslov »vitez«, ki mu ga je cesar Karl podelil junija 1917. Žolger sam je imel do naziva vsaj ambivalenten odnos, saj je znano, da je dejal, da ga cesar z nazivom ne more kupiti. nekdanji vodja kabineta Ivana Žolgerja, Ker je razprava posvečena novim dejstvom iz zelo specifičnega obdobja v življenju Ivana Žolgerja, zaradi pomanjkanja prostora napotujem bralca, da si o njegovem siceršnjem življenju in delu več prebere na primer v Andrej Rahten, »Pravo in diplomacija: primer dr. Ivana Žolgerja,« v: Challenges of contemporary international law and international relations: liber amicorum in honour of Ernst Petrič, ur. Miha Pogačnik (Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta, 2011), 343–48, pa tudi v člankih Andreja Rahtena, Janeza Kranjca in Mirjam Škrk v tej številki revije. ko je bil ta minister v zadnji avstrijski vladi, je v spominskem zborniku društva Pravnik leta 1939 opisal, kaj naj bi bil po njegovem mnenju vzrok, da so njegovega predpostavljenega sploh imenovali na ministrski položaj v zadnji avstrijski vladi. Andrejka pravi, da »se je hotela avstrijska vlada približati Jugoslovanom in imenovala 30. avgusta 1917 dr. Žolgerja za ministra brez listnice s posebno nalogo, da pripravi ustavno reformo v smislu narodne federalizacije avstrijske države (poudarek avt.)«. Rudolf Andrejka, »Zaslužni slovenski upravni juristi,« v: Pol stoletja društva »Pravnik« (spominska knjiga), ur. Rudolf Sajovic (Ljubljana: Društvo »Pravnik«, 1939), 130. Podatek o posebni nalogi, ki jo je Andrejka navedel po spominu in ki naj bi bila Žolgerju poverjena v sicer tehnični vladi, ki jo je vodil Ernst Seidler, je v svojem zapisu o Ivanu Žolgerju v Slovenskem biografskem leksikonu (SBL) povzel tudi Miloš Rybař. Miloš Rybář, Žolger, Ivan, vitez (1867–1925)-Slovenska biografija (Ljubljana: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Znanstvenoraziskovalni center SAZU, 2013),http://www.slovenska-biografija.si/oseba/sbi909172/#slovenski-biografski-leksikon, pridobljeno 1. 2. 2019.

Andrejkovo pričevanje o »posebni nalogi«, ki se je zlasti na podlagi zapisa v SBL v literaturi razširilo kot splošno znano dejstvo ne glede na to, da v cesarjevem imenovanju Žolgerja za ministra, ki bo predstavljeno v nadaljevanju, o tem ni govora, je bilo v veliki meri povod za moje raziskovanje in pričujočo razpravo. Moje glavno vodilo je bilo vprašanje, ali lahko podatke, ki so nam jih v svojih opisih in spominih na Ivana Žolgerja in njegovo delo pri konkretnih ustavnopravnih podlagah zapustili Andrejka in drugi sodelavci ali znanci, dokažemo z arhivskimi viri in do katere mere.

Še posebej sta me vznemirjali dve vprašanji. Prvič, ali obstajajo oziroma ali so sploh kdaj res obstajala konkretna gradiva za ustavno revizijo zadnje habsburške ustave v času mandata Seidlerjeve vlade, tj. v zadnjem letu pred razpadom monarhije, ali pa je to ostal zgolj deziderat? In drugič, kako to, da je bila tako pomembna naloga poverjena Ivanu Žolgerju, Slovencu iz Spodnje Štajerske, iz zaselka Devina pri Slovenski Bistrici, nedaleč od Maribora in Ptuja, ki se je do svojih visokih položajev povzpel iz sila skromnih življenjskih razmer izključno na podlagi svojega ogromnega znanja, brez sorodstvenih ali stanovskih zvez?

Naj povem, da je bila povsem na začetku raziskovanja moja prva ambicija priti na sled gradivu, tj. načrtu provizorne ustave in uprave za Slovenijo, na podlagi katerega naj bi Ivan Žolger s pomočjo slovenskih ministrskih uradnikov – prav tako po pričevanju Rudolfa Andrejke – že mesece pred razpadom monarhije pripravil glavno vsebino Naredbe, tj. ustavne listine za ozemlje pod oblastjo Narodne vlade SHS v Ljubljani, ki je pogovorno dobila ime kar po njem: Žolgerjeva naredba ali včasih celo Žolgerjeva ustava. Več o »Žolgerjevi naredbi« ali »Žolgerjevi ustavi«, uradno pa o Naredbi celokupne vlade o prehodni upravi gl. Anton Ribnikar, »Naredba o prehodni upravi v Sloveniji iz leta 1918 in njen pomen za Slovenijo«, Arhivi, 26, št. 1 (2003): 119–28. Andrejka po spominu opisuje vrvenje v kabinetu ministra Žolgerja, katerega vodja je bil sam: »Palača Heinrichshof na Kärnterringu nasproti dvorne opere, v katere 5. nadstropju je bil nameščen kabinet ministra Žolgerja, Prim. obvestilo, objavljeno v Slovenskem gospodarju 22. 11. 1917, o Žolgerjevih uradnih urah za obiskovalce, kjer je naveden tudi takratni naslov njegovega urada: »Minister dr. vitez Žolger sprejema odslej vsako soboto od 10. ure predpoldne do 1. ure popoldne. Prostori njegovega urada se nahajajo na Dunaju 1, Opernring 5., III. nadstropje.« – Slovenski gospodar, 22. 11. 1917, 3, Tedenske novice. Minister dr. vitez Žolger. je postala poleg Jugoslovanskega kluba središče političnega gibanja Jugoslovanov na Dunaju. Tu so se risali zemljevidi in zbirali statistični podatki o jugoslovanskem ozemlju stare monarhije, ki so služili za preučevanje vprašanja, ali bi bilo to ozemlje zmožno lastnega gospodarskega življenja, tu se je tudi redigiralo gradivo o preganjanju Jugoslovanov v začetku svetovne vojne, ki je postalo podlaga številnim interpelacijam Jugoslovanskega kluba (poudarek avt.). Na zahtevo dr. Žolgerja se je osnovala posebna cesarska komisija z nalogo, da preišče omenjena nasilstva zoper Slovence. Dotično gradivo je še danes važno za razrešitev vprašanja, zakaj so se tudi Slovenci – na presenečenje Evrope – odrekli avstrijski državi. Žolger je bil, dokler se je še računalo z 'okvirjem' skupne monarhije, nemškim stremljenjem v njej nevaren nasprotnik. Zato je tudi združeno nemštvo, ko je v Seidlerjevem kabinetu pomladi 1918 dobilo premoč, povzročilo Žolgerjevo demisijo, ki je bila sprejeta 6. maja 1918. Dr. Žolger je jasno videl bližajoče se dogodke, zato je že mesece pred prevratom izdelal ob sodelovanju slovenskih ministrskih uradnikov načrt provizorne ustave in uprave za Slovenijo, ki jo je Narodna vlada za Slovenijo po prevratu skoraj neizpremenjeno objavila v naredbi z dne 14. novembra 1918. (poudarek avt.) Uradni list št. 111/11 (takozvana Žolgerjeva naredba).« Andrejka, »Zaslužni slovenski upravni juristi,« 130, 131.

Namena moje razprave sta dva. V prvi vrsti želim prepričljivo utemeljiti, da so gradiva, ki sem jih našla v Žolgerjevi zapuščini v Arhivu Slovenije, SI AS 1061. v Avstrijskem državnem arhivu pa njihovo samo en teden starejšo različico, AT-ÖStA/AVA Inneres, Präs des k. k. Ministerium des Inneren, Protokoll Nr 8930/1918 (18. April). pri čemer je njuno najstarejšo varianto prvi opisal avstrijski ustavni pravni zgodovinar Felix Ermacora, Felix Ermacora, »Österreich als Staatenbund und zum Volksstämme-Regionalismus am Ende des Ersten Weltkrieges«, v: Bürgen – Regionen – Völker (Festschrift für Franz H. Riedl), ur. Theodor Veiter (Wien: Wilhelm Braumüller, 1986), 107–21. res sestavni deli strokovnih podlag za zadnjo revizijo habsburške ustave. S tem ne bi le potrdila navedbe Andrejke, da je bila naloga Ivanu Žolgerju res poverjena, pač pa tudi, da ni ostala samo deziderat. Upam, da bi to omajalo tudi že zelo ukoreninjen pogled o neke vrste inertnosti Žolgerjeve ministrske funkcije, saj naj Žolger s svojega položaja ne bi mogel »ničesar premakniti« in naj bi bil za slovensko politiko koristen zgolj kot »informant«. Walter Lukan, »Die slowenische Politik und Kaiser Karl,« v: Karl I. (IV.). Die erste Weltkrieg und das Ende der Donaumonarche, ur. Andreas Gottsmann (Wien: Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, 2007), 168. V avstrijski literaturi pa najdemo celo recentno mnenje, da naj bi mu bile kot ministru poverjene »slovenske zadeve« (slowenische Angelegenheiten). Tamara Ehs et al., Die Wiener Rechts-und Staatswissenschaftliche Fakultät 1918–1938. Schriften des Archivs der Universität Wien (Wien: V&R Unipress, 2014), 472, op. 34. Naj povem, da so me k iskanju gradiv v skladu s prvotnim načrtom, tj. gradivom v zvezi s pripravo Naredbe, dokončno spodbudile skeptične opazke, češ da naj bi bilo pričevanje Rudolfa Andrejke o tem, da so Žolger in drugi slovenski visoki uradniki, ki jih je zbral okoli sebe v letu 1918, snovali ustavne podlage in risali karte kar v Žolgerjevem kabinetu, pretiravanje.

Moj drugi namen pa je pokazati, da je mogoče na podlagi novoodkritega arhivskega gradiva obe smeri raziskovalnih vprašanj v zvezi z delovanjem Ivana Žolgerja, tistih, v zvezi z revizijo zadnje habsburške ustave, in tistih z Naredbo, vsebinsko povezati v precej verjetno tezo. Ta se glasi, da je mogoče kljub dejstvu, da neposrednih predlog za Naredbo, tj. načrta provizorne ustave in uprave za Slovenijo, še nismo odkrili, pokazati, da je bila velika večina pripravljalnega dela in v tem procesu ustvarjenih gradiv – najverjetneje večinoma res, kot se spominja Andrejka, v petem nadstropju nekdanje palače Heinrichshof Palača nasproti Dvorne opere, a že na Kärtnerringu, ki je bila po drugi svetovni vojni zaradi poškodb porušena, je bila zgrajena leta 1863. Zgrajena je bila z namenom oddajanja meščanskih stanovanj in prostorov za lokaciji primerno visoko ceno. Domnevamo lahko, da je vlada prostore za Žolgerjevo ministrstvo brez listnice, ki je bilo kadrovsko neprimerno skromnejše od ostalih, kar najela v njenem vrhnjem nadstropju. Tam so se torej dobivali visoki uradniki slovenskega rodu še z drugih ministrstev. V bolj neformalnem ozračju pa so se dunajski Slovenci dobivali po kavarnah, poslanci, denimo, v kavarni Landtmann nasproti parlamenta. Drugi, na primer, pa tudi v kavarni Mozart v 3. okrožju (tj. ne tam, kjer je kavarna Mozart v bližini Dvorne opere danes), kjer so, kot piše Karel Jeraj, v zadnjih mesecih pred koncem prve svetovne vojne ob preučevanju vojnih zemljevidov premlevali bližajočo se usodo monarhije, srčno želeč si njenega razpada. Gl. kratek zapis Jeraja o lastnem življenju v »Naši skladatelji: Karel Jeraj,« Zbori, 10, št. 3 (1934), 13–14. Da je Ivan Žolger rad zahajal v Dvorno opero, kaže tudi drobec iz korespondence med Žolgerjem in Krekom, ki ga je v svojem prispevku v tej številki objavil Janez Kranjc.Karel Jeraj, sicer tudi Žolgerjev znanec, je bil med letoma 1901 in 1918 član Dunajskih filharmonikov. Posebno pozornost je po lastnih besedah užival pri Gustavu Mahlerju, ki je bil med 1897 in 1907 direktor Dvorne opere, hkrati pa tudi na čelu filharmonikov. V uradni zgodovini tega slavnega korpusa pa je Jerajevo ime izpostavljeno v zvezi s t. i. »Jerajevim incidentom«. Kot piše dolgoletni predstojnik in prva violina filharmonikov, hkrati pa avtor temeljnega dela o njihovi zgodovini, Clemens Hellsberg, je Jeraj nekaj dni pred atentatom na Franca Ferdinanda v Sarajevu uradno protestiral proti temu, da bi se njegovi kolegi filharmoniki udeleževali izrazito nemško nacionalnih dogodkov. Zaradi tega so Jeraja iz korpusa skoraj izključili. Hellsberg sicer napačno navaja, da je bil Jeraj Čeh in da se je na poziv češkega Narodnega sveta 1. 10. 1918 vrnil »domov« na Češko. – Clemens Hellsberg, Demokratie der Könige. Die Geschichte der Wiener Philharmoniker (Zürich: Schweizer Verlagshaus; Wien: Kremayr & Scheriau; Mainz: Musikverlag Schott, 1992), 386, 387. Jeraj je, tako kot tudi Žolger in Krek, na poziv slovenske Narodne vlade SHS odšel v Ljubljano s svojo družino takoj, ko je bilo to konec leta 1918 mogoče. Naslednja leta pa je, podobno kot Žolger, zastavil vse svoje sile, lahko pa rečemo tudi družinsko srečo za to, da bi v Ljubljani pomagal vzpostavljati eno od osrednjih nacionalnih institucij, v njegovem primeru kar se da dober simfonični orkester. na Kärntnerringu, po demisiji pa kar v njegovem stanovanju Tega se je spominjal še en dunajski Slovenec in kasnejši Žolgerjev kolega na ljubljanski Pravni fakulteti, Milan Škerlj. Več o tem v prispevku Aleša Gabriča v tej številki revije. –, enako primerna podlaga za poskus zadnje revizije monarhične ustave, ki je trajal do konca aprila 1918, in v dobršnem delu tudi za pripravo ustavnih podlag za novo državno tvorbo po aprilu 1918. Razprava zaradi omejenega prostora, zlasti pa zaradi gradiv, ki si jih v prihodnjih letih še obetam iz Avstrijskega državnega arhiva, nikakor nima namena izčrpno obravnavati problematike. Odprtih vprašanj in smeri raziskovanja, ki se jih še precej ponuja, se v razpravi zato kratko dotikam kar sproti.

V prvem delu razprave se bom najprej posvetila vprašanju, kaj novega lahko na podlagi raziskovanj v dunajskih arhivih povem o njegovem udejstvovanju na ustavno- in upravnopravnem področju do leta 1918 s posebnim ozirom na t. i. Državnopravni oddelek (po vsebini ustavnopravni), ki ga je Žolger v okviru ministrskega predsedstva do svojega nastopa kot minister gotovo vodil, po pričevanju Janka Polca (po katerem povzema Rybář) pa naj bi ga tudi osnoval. Nato bom deskriptivni pristop zamenjala s pristopom, katerega hrbtenica bo rekonstrukcija raziskovalne poti v zvezi z zadnjim poskusom revizije ustave habsburške monarhije, sledeč nizu vprašanj, kot so se mi zastavljala, pri čemer bom razložila, v čem vidim povezavo tega vprašanja z Žolgerjevim vodenjem Državnopravnega oddelka. V tem delu bom predstavila in podprla tezo Romana Hansa Grögerja, da ne znani avstrijski zgodovinar Helmut Rumpler ne že daleč pred njim slavni jurist, in kot bomo videli tudi Žolgerjev dunajski akademski kolega, Hans Kelsen, nista imela prav, da naj bi bil slavni »Manifest mojim narodom« cesarja Karla I. z dne 16. oz. 17. oktobra Do letos je kot datum cesarjevega manifesta nesporno veljal 16. oktober. Gl. Helmut Rumpler, Das Völkermanifest Kaisers Karls von 16. Oktober 1918 (letzter Versuch zur Rettung des Habsburgerreiches). (München: Oldenburg Verlag, 1966). Prim. z najnovejšim delom o tej problematiki, ki med drugim kot datum utemeljuje 17. oktober. – Roman Hans Gröger, Oktober 1918. Vorgeschichte und Folgen. Ein Beitrag zum 100. Jahrestag des Völkermanifestes. (Horn: Verlag Berger, 2018). po besedah Kelsna »ein Akt der Kopflosigkeit und Verzweiflung«, Hans Kelsen, Österreichisches Staatsrecht. Ein Grundriss Entwicklungseschichtlich dargestelt (Tübingen: Mohr, 1923), 77. tj. akt, ki naj bi bil posledica tega, da je cesar sredi oktobra panično in ves v dvomih izgubil glavo. Roman Hans Gröger Roman Hans Gröger je arhivar, namestnik direktorja Splošnega upravnega arhiva (AVA), ene od sestavnih enot Avstrijskega državnega arhiva, a tudi raziskovalec in avtor več monografskih del. je omenjeno tezo je utemeljil v svojem zadnjem delu, Oktober 1918. Vorgeschichte und Folgen. Ein Beitrag zum 100. Jahrestag des Völkermanifestes, Gröger, Oktober 1918. Vorgeschichte und Folgen. ki ga je zaključeval ravno med mojim prvim obiskom v arhivu. Imela sem srečo, da me je po tem, ko je izvedel, da raziskujem Žolgerjevo delo v zvezi z revizijo zadnje habsburške ustave, sam poiskal in mi, med drugim, omogočil dostop do zapuščine visokega uradnika, zaposlenega v notranjem ministrstvu, Johanna Andreasa von Eichoffa, ki je manifest cesarju dejansko spisal, AT-ÖStA/ KA, Militärische Nachlässe, NL Eichhoff, Mappe 22. z Žolgerjem pa pred tem pri pripravah gradiv za ustavno revizijo tesno sodeloval.

Ivan Žolger, visok državni uradnik in univerzitetni profesor med ustavno teorijo in prakso

V tem podpoglavju bom na kratko opozorila na dva primera, ki kažeta, na kakšen način je bil Ivan Žolger vpet v konceptualno snovanje odgovorov na vprašanja ustavnopravnega ranga, ki jih je – in to bi rada še posebej poudarila – v vsej njihovi kompleksni konkretnosti spoznaval dnevno in neposredno pri svojem delu v okviru ministrskega predsedstva (Ministerratspräsidium).

Naj najprej opozorim na študijski program dunajske Pravne fakultete v zimskem semestru 1915/1916, ki nam razkriva premalo znano in poudarjeno dejstvo, da tik pred koncem prve svetovne vojne na Pravni fakulteti dunajske univerze ob kasneje slavnem Hansu Kelsnu ni predaval zgolj Leonid Pitamic, njegov pomembni sogovornik in kasneje prvi dekan naše pravne fakultete.

Slika 1: Žolger, Seidler, Kelsen, Pitamic – kolegi profesorji na Dunajski pravni fakulteti; izsek iz študijskega programa, zimski semester 1915/16.

Vir: Vorlesungsverzeichnis 1914/1915–1921/1922: »Öffentliche Vorlesungen an der k. k. Universität zu Wien, Winter Semester 1915/1916, B. Rechts-und Staatwissenschaftliche Fakultät; IX. Staats-und Verwaltung«, str. 10; Univ.-Archiv Wien, Z 84 L.

Dobesedno ob njiju sta kot njuna akademska kolega poučevala tudi Ivan Žolger in Ernst Seidler, ki je bil dve leti kasneje Žolgerjev šef v zadnji tehnični vladi. Oba sta že dosegla naziv sekcijskih načelnikov, kar je bil najvišji naziv v uradniških vrstah. Prav nasprotja med njima okoli želene prihodnosti monarhije – s tem pa je že tesno povezana problematika revizije ustave, ki je jedro te razprave – pa so bila tisto, kar je Žolgerja 6. maja 1918 spodbudilo k odstopu. Iz programa je lepo razvidno, da so bili v letu 1915/16 vsi razen Seidlerja še privatni docenti, tudi Kelsen. Pri tem pa bi rada še posebej opozorila na teme, ki so jih predavali. Po mojem mnenju si posebno pozornost zasluži dejstvo, da so Kelsen, Seidler in Žolger predavali o enem najbolj perečih in kompleksnih ustavnopravnih vprašanj monarhije, tj. o avstro-ogrski pogodbi, pri čemer je bil edini izmed njih, ki je iz te snovi ne le spisal znanstveno monografijo, Ivan Žolger, Der Staatsrechtliche Ausgleich zwischen Österreich und Ungarn (Leipzig: Duncker und Humblot), 1911. pač pa se je – to je moja teza – kot vodja Državnopravnega oddelka edini izmed treh s to problematiko na praktično dnevni ravni tudi ukvarjal, Ivan Žolger.

Problematika ustavnopravnega ranga, tesno povezana z razmerji med obema polovicama monarhije, katere podrobneje preučevanje Žolgerja prav tako povezuje s Hansom Kelsnom, pa je bilo tudi vprašanje skupne avstro-ogrske vojske. Na to temo sta oba napisala po eno krajše delo. Vprašanje je bilo osrednjega pomena, saj so Madžari s svojimi ustavnopravnimi interpretacijami avstro-ogrske pogodbe tudi pri tem vprašanju in kar sredi vojne pritiskali na avstrijsko polovico, zlasti glede tega, da naj nikar ne razmišljajo o razvoju proti večji avtonomiji na nacionalni osnovi. Naslov Kelsnove razprave je Zur Reform der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Wehrmacht Österreich-Ungarns. Hans Kelsen, »Zur Reform der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Wehrmacht Österreich-Ungarns,« Zeitschrift für Militärrecht I (1917/1918): 8–23. Originalni izvod je leta 1917 knjižnici Pravne fakultete podaril prav profesor Žolger, čigar podpis je lepo viden na ovojnici na fotografiji. Sam se je s to problematiko ukvarjal v razpravi, izdani eno leto prej, ki je obravnavala ustavnopravne podlage, pomembne za avstrijsko vojsko, Die staatsrechtlichen Grundlagen der Wehrmacht Österreich-Ungarns. Ivan Žolger, »Die staatsrechtlichen Grundlagen der Wehrmacht Österreich-Ungarns,« Zeitschrift für öffentliches Recht (1915/1916), Jg. 2, H 5–6, 525–615.

Slika 2: Izsek iz naslovnice Kelsnove razprave o statusu avstro-ogrske vojske z Žolgerjevim podpisom.

Vir: Separat hrani knjižnica Pravne fakultete Univerze v Ljubljani (Foto: Boštjan Novak).

Državnopravni oddelek (Staatsrechtliches Department): Žolgerjev neprekinjeni stik z najtežjimi ustavnopravnimi vprašanji monarhije in znanstvo z Jankom Polcem

»Avstrijsko ministrsko predsedstvo je imelo ob Žolgerjevem vstopu To je bilo v letu 1902. Pred tem je bil Žolger štiri leta koncipist na Ministrstvu za uk in bogočastje. V Ministrskem predsedstvu je pričel z nazivom ministrski podtajnik. Leta 1905 je napredoval v tajnika, leta 1908 v ministrskega tajnika in 1911 ministrskega svétnika. Leta 1915 je dosegel najvišji mogoč naziv, in sicer je ob vseh tedanjih svojih funkcijah in vrsti odlikovanj postal sekcijski načelnik (eden od petih). poleg računskega dva glavna oddelka: predsedstveni in tiskovni. Ministrsko predsedstvo, podporni organ vsakokratne vlade avstrijske polovice monarhije, je bilo nastanjeno v Palači Modena na Herrengasse 7 v prvem dunajskem okrožju. Tam je malo do prihoda Žolgerja bilo tudi uredništvo uradnega lista Wiener Zeitung. Žolger je delal prvotno v drugem. Med Avstrijo in Ogrsko se je pripravljala v tistih letih nova nagodba; sploh je bilo razmerje med obema državnima polovicama v neprestanem trenju in razvoju. Naravno so se kopičili v predsedstvu državnopravni posli. K reševanju teh vprašanj so pritegnili Žolgerja. Stvoril si je nov državnopravni oddelek, ki mu je načeloval. […] (poudarek avt.)«. Polec, »Slovenski pravni znanstveniki pretekle dobe v tujini,« 197.

Tako je o Žolgerjevi vlogi pri vzpostavitvi novega oddelka v okviru Ministrskega predsedstva habsburške monarhije ( k. k. Ministerrats-Präsidium) pisal Janko Polec, Žolgerjev dunajski znanec, Janko Polec je bil trinajst let mlajši od Ivana Žolgerja, pravo je študiral dve leti najprej na Dunaju (1898–1900), nato pa še dve leti v Gradcu, kjer je bil že leta 1903 promoviran za doktorja prava. V Gradcu je torej začel študirati v letu, ko se je Žolger habilitiral kot privatni docent na Dunaju, saj mu je bila v Gradcu zaradi mednacionalnih trenj akademska pot zaprta. Več o Polcu in tudi o odnosu z Žolgerjem v razpravi Janeza Kranjca v tej številki revije. kasneje pa akademski kolega na novoustanovljeni Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Menim, da Polec govori iz prve roke, tj. po spominu, saj ne le da je leta 1917 opravljal visoko uradniško službo v novem ministrstvu za socialo avstrijske vlade Polec, Janko (1880–1956) – Slovenska biografija. Ljubljana: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Znanstvenoraziskovalni center SAZU, 2013, http://www.slovenska-biografija.si/oseba/sbi445951/#slovenski-biografski-leksikon, pridobljeno 1. 2. 2019. in je tako utegnil biti vsaj občasni član kroga, s pomočjo katerega je Žolger, kot pravi Andrejka, »že mesece pred prevratom izdelal ob sodelovanju slovenskih ministrskih uradnikov načrt provizorne ustave in uprave za Slovenijo«, Andrejka, »Zaslužni slovenski upravni juristi,« 130–31. pač pa o svojem vsaj posrednem znanstvu z Žolgerjem v spominskem zapisu o njem govori tudi kot eden od glavnih voditeljev t. i. vseučiliškega gibanja leta 1901/1902 v Gradcu. Žolgerja je za njegovo srčno podporo prizadevanjem za slovensko univerzo nadvse pohvalil in poudaril, da je bil:

»[…] v boju za njeno uresničenje najboljši svetovalec in pobudnik voditeljem v tej borbi. Tudi v najbolj obupnih časih ni izgubil globoke vere v končno uresničenje svojega ideala. Dr. Danilo Majaron, ki je bil z Žolgerjem vsa leta od l. 1900 v stalnih osebnih stikih, je ne enkrat črpal iz te vere pogum za nadaljnje delo. Neštetokrat je dr. Majaron to poudarjal.« Polec, »Slovenski pravni znanstveniki pretekle dobe v tujini,« 200.

V citatu z začetka poglavja je Polec nazorno opozoril na neposredno povezavo med neprestanimi pogajanji med avstrijsko in ogrsko polovico o njunih temeljnih medsebojnih razmerjih – o tem je Žolger čez tri leta dokončal temeljno monografijo Žolger, Der Staatsrechtliche Ausgleich. – in genezo Državnopravnega oddelka. Naj poudarim, da na zgodovinski pomen tega oddelka, po svoji vsebini oddelka za ustavnopravna vprašanja, kaže tudi spletna stran aktualnega organa Verfassungsdienst Organ s tem imenom deluje na zvezni avstrijski ravni v okviru t. i. V. sekcije Zveznega ministrstva za ustavo, reforme, deregulacijo in sodstvo. Kot svojega neposrednega predhodnika štejejo organ, imenovan Gesetzgebungsdienst, z letnico ustanovitve 1918, kot predhodnico tega pa k. k. Staatsrechtliches Department. Verfassungsdienst – Wikipedia, https://de.wikipedia.org/wiki/Verfassungsdienst, pridobljeno 6. 10. 2019. Kot letnico ustanovitve za k. k. Staatsrechtliches Department po edini strokovni monografiji, ki ta organ pozna vsaj po imenu in glavni pristojnosti, navajajo leto 1910. Monografija, ki jo avtorji spletne strani uporabljajo kot vir, pa je Adam Wandruszka in Peter Urbanitsch, Die Habsburgermonarchie 1848–1918: Verwaltung und Rechtswesen. Band 2 von Österreichische Akademie der Wissenschaften: Die Habsburgermonarchie 1848–1918. (Wien: Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, 1975), 110. – ta primerjalnoustavno danes predstavlja posebnost avstrijskega ustavnega sistema s tem, da bdi nad ustavnopravnimi vprašanji ne glede na vsakokratno vlado –, ki za svojega predhodnika šteje prav omenjeni Državnopravni oddelek v okviru Ministrskega predsedstva. Po sicer sila skromni strokovni literaturi avtorji spletne strani povzemajo, da se je oddelek ukvarjal z vprašanji avstro-ogrske pogodbe. Podatkov o tem, kdo ga je ustanovil in vodil, ne najdemo. Kot leto ustanovitve omenjajo leto 1910. Zakaj je to napačno, bom utemeljila v nadaljevanju. Prav tako pa se bom na kratko lotila vprašanja, ali lahko sploh rečemo, do kdaj je oddelek deloval.

Najprej naj povem, da po poizvedbah, ki sva jih opravila z Romanom Hansom Grögerjem, posebnega fonda tega oddelka v Splošnem upravnem arhivu Avstrijskega državnega arhiva ( Österreichisches Staatsarchiv/Allgemeines Verwaltungsarchiv s kratico AT ÖStA /AVA, v nadaljevanju AVA) ni. Načeloma lahko o obstoju organov v sestavi državne uprave kljub temu posredno sklepamo iz letnih pregledov nosilcev najvišjih funkcij v avstrijski upravi, če seveda poznamo njihove vodje. Stanje za leto 1917 nam pokaže, da je pri Žolgerju še vedno pripisano, da je predstojnik omenjenega oddelka. Naj takoj poudarim, da za leto 1918, ko je postal minister, te funkcije nima več, videti pa je celo, da ga ni nihče nasledil. Moja teza v zvezi s tem je, da je Ivan Žolger dejansko bil, tj. utelešal ta oddelek.

Raziskovanje v AVA pa je pri tem vprašanju vendarle obrodilo sadove. Na sled arhivskemu gradivu, ki bi sestavljalo fond takšnega državnega organa, če bi ta obstajal, torej na sled dokumentom, ki bi imeli vsaj v glavi obrazcev ali kako drugače oznako tega posebnega oddelka, vsebovali pa bi tudi podpis predstojnika oddelka, tj. Žolgerja, sem prišla tako, da sem se pri iskanju osredotočila na ustavnopravne vsebine, za katere je raziskovanje najprej pokazalo, da so bile v pristojnosti oddelka. Za primera protokolov, kjer je pod običajno glavo dokumenta K. K. Ministrats-Präsidium v oklepaju pripisan podnaslov Staatsrechtl. Dep., in sicer s pisalnim strojem, gl. na primer AT ÖStA /AVA Inneres MRP Präs. A 347 Österreich-ungarischer Ausgleich, 1916, Protokoll Nr 1175/1916 (5. April) in Protokoll Nr. 1362/1916 (14. März), z Žolgerjevim lastnoročnim podpisom.

Slika 3: Glava enega od novoodkritih dokumentov, kjer najdemo »Staatsrechtl. Dept.«, ki ga je od ustanovitve do konca vodil Ivan Žolger, kot podnaslov h k.k. Ministerrats-Präsidium.

Vir: AT-ÖStA/AVA Inneres MRP Präs. A 347 Österreich-ungarischer Ausgleich, 1916, Protokoll Nr. 1362/1916, 14. März (Foto: Katja Škrubej).

Do teh vsebin pa me je pripeljalo spraševanje po letnici vzpostavitve oddelka. V članku o Žolgerju v Slovenskem biografskem leksikonu letnice ustanovitve oddelka ni, prav tako ne najdemo ničesar o tem, do kdaj naj bi oddelek deloval. O odgovoru pa je mogoče sklepati na podlagi že omenjenih letnih pregledov nosilcev najvišjih funkcij v avstrijski upravi. V pregledu za leto 1908 je pri Ivanu Žolgerju prvič podatek, da je predstojnik Državnopravnega oddelka ( Vstd. des staatsrechtl. Departments). Hof-und Staats-Handbuch der Österreichisch-Ungarischen Monarchie für das Jahr 1908. XXXIV. Jahrgang (Wien: Druck und Verlag der k. k. Hof- und Staatsdrückerei, 1908), 332 (Ministerial-Sekretäre). Za leto 1907 tega podatka pri Žolgerju še ni. Kaže torej, da je predstojnik oddelka postal takoj ob njegovi ustanovitvi, težje pa bo kdaj v prihodnje dokazati, ali je pobudo za njegovo ustanovitev dal tudi kar sam (kot meni Polec). Spraševanje o vsebinskih razlogih o vrsti in vrstnem redu številnih prejetih odlikovanj pa me je pripeljalo še do prvega podatka o konkretnih nalogah, s katerimi se je oddelek, tj. Žolger, res ukvarjal. Začela sem s prvim podeljenim odlikovanjem in imela veliko srečo, da sem že s prvo poizvedbo o gradivu v zvezi s podelitvijo reda avstrijske železne krone III. reda Žolgerju naletela na povedno gradivo. Iz utemeljitve namreč izhaja, da je Žolger to odlikovanje prejel prav za uspešno vodenje omenjenega oddelka – in to že v letu 1910. AT ÖStA /AVA, Inneres, MRP-Präs. A 96 Ministrratspräsidium, Akten 1–150: Zl.: i-200, Protokoll Nr. 42/1910 (4. Jänner) Po opozorilu arhivarjev v Splošnem upravnem arhivu gradivo iz tega leta zaradi poškodovanosti žal ni dostopno. Gotovo pa je s tem ovržen podatek o ustanovitvi oddelka leta 1910, ki ga najdemo na domači strani avstrijskega Verfassungsdienst.

Utemeljitev podelitve odlikovanja, ki jo zaradi povednosti navajam v daljšem izseku, nam po eni strani jasno potrdi pristojnost Državnopravnega oddelka, po drugi strani pa poudari pomen Žolgerjevih sposobnosti in dela za monarhijo:

»Prvoimenovanemu je poverjeno vodenje Državnopravnega oddelka v Ministrskem predsedstvu, ki so mu pridodane še zadeve Bosne in Hercegovine, kolikor spadajo v pristojnost Ministrskega predsedstva. Zaradi državnopravnih sprememb v teh deželah so bile omenjenemu Oddelku te zadeve zaupane poleg njegovih dosedanjih nalog, ker jih dr. Žolger obvlada s posebnim občutkom za dolžnost in z ogromnim stvarnim znanjem. Še posebej pri pripravah na razširitev najvišjih suverenih pravic na Bosno in Hercegovino na podlagi vseh nujno potrebnih zakonskih podlag, je dobil priložnost izkazati svoje daleč nad običajno pravno izobrazbo segajoče državnopravno znanje na kar najbolj hvalevreden način.« (prevod avt.) Ibid.

Bosna in Hercegovina je bila po aneksiji 1908 t. i. »skupna zadeva« avstrijskega in ogrskega dela monarhije, zato takšna nova naloga za ta oddelek v bistvu ne bi smela biti presenečenje, če seveda izhajamo iz predpostavke, da je bilo prav spremljanje zadev z Ogrsko tisto, kar je bilo jedro dela in odgovornosti tega oddelka, po mojem prepričanju pa več ali manj Žolgerja samega. Ob tej predpostavki je verjetno smiselna tudi postavitev letnice ustanovitve oddelka v leto 1908. Opozorila sem že na domnevo, da je Janko Polec očitno zelo dobro razumel razlog za ustanovitev Državnopravnega oddelka. Menim celo, da bi utegnil z Žolgerjem pri tem strokovno sodelovati. Na to po mojem mnenju ne kaže zgolj citat z začetka podpoglavja, pač pa bi na to utegnila kazati tudi Polčeva razprava Die völkerrechtliche Stellung von Bosnien und Herzegowina vor der Annexion, ki je izšla kot posebna izdaja časopisa Laibacher Zeitung prav leta 1908. Janko Polec, Die völkerrechtliche Stellung von Bosnien und Herzegowina vor der Annexion (Laibach: Kleinmayr & Bamberg, 1908).

Zadnji poskus revizije ustave habsburške monarhije in vloga Ivana Žolgerja

Zaključek

Menim, da so odkriti arhivski viri dokaz, da je cesar jeseni 1917 resnično (tudi) Žolgerju naložil tajno nalogo pripraviti podlage za želeno revizijo ustave in da ta naloga ni ostala zgolj deziderat. Menim pa tudi, da sem s predstavljenimi arhivskimi viri, tj. z različnimi verzijami snopičev dokumentov, med katerimi je najmlajši prav Žolgerjev snopič z izredno pomembno Prilogo A, zlasti pa z zemljevidom, ki ga je zelo verjetno prav Žolger dal izdelati Vojnogeografskemu inštitutu sredi aprila 1918, (tj. v času, iz katerega je snopič, najden v Žolgerjevi zapuščini), potrdila pričevanje Rudolfa Andrejke o tem, s čim vse so se Žolger in njegovi slovenski sodelavci ukvarjali v petem nadstropju palače Heinrichshof, še preden je Žolger kot minister odstopil. Najverjetneje so res risali tudi zemljevide. Zato lažje verjamemo Andrejki, da so tudi podatke zanj(e), ki bi služili kot argumentacija za to, da je, konkretno, kakšen (o)kraj slovenski ali nemški, poleg statističnih podatkov, ki so bili namenjeni razmisleku o tem, ali je slovensko ozemlje sposobno samostojnega gospodarskega življenja, o katerih izrecno govori Andrejka, zbirali že pred Žolgerjevim odstopom. S tem pa postane verjetnejša tudi moja teza, da je bila velika večina pripravljalnega dela in v tem procesu ustvarjenih gradiv enako primerna podlaga za poskus zadnje revizije monarhične ustave, ki je trajal do konca aprila 1918, in v dobršnem delu tudi za pripravo ustavnih podlag za novo državno tvorbo po aprilu 1918.

Naj dodam še domnevo, da so bila najverjetneje prav ta gradiva – zlasti pa Žolgerjevo v dolgih letih pridobljeno teoretsko in zlasti tudi faktografsko znanje o teritoriju z večinskim slovenskim prebivalstvom pa tudi poznavanje različnih vizij razvoja – ključna še posebej tudi za kar se da široko ohranitev ali obrambo tega teritorija v okviru nove politične tvorbe na pariški mirovni konferenci leta 1919. Naj tukaj spomnim na zapis Janka Polca, s katerim je leta 1939 opozoril na takrat še neizpolnjeno nalogo raziskovalcev v zvezi z delom Ivana Žolgerja na mirovni konferenci in ki posredno govori v prid moji domnevi: »Kar pa je storil Žolger kot delegat naše države v političnem oziru zanjo, kako je kot vodja slovenske delegacije usmeril njeno delo idejno in ga uredil organizatorno, kar je zlasti njegovega v znanstvenih propagandnih spisih na primer o Koroški, Prekmurju, o naši meji na Štajerskem, vse to popisati je doslej še neizpolnjena dolžnost članov slovenske delegacije, zlasti onih, ki so imeli priliko, Žolgerjevo delo stalno in bliže opazovati. Vsekakor pa moramo že danes trditi, da se je njegova energija, njegova neumornost, njegova dalekovidnost udejstvovala tudi v težavnem diplomatskem poslu na najodgovornejšem mestu in v najusodnejšem času v polni meri.« – Janko Polec, »Slovenski pravni znanstveniki pretekle dobe v tujini,« v: Pol stoletja društva »Pravnik« (spominska knjiga), ur. R. Sajovic (Ljubljana: Društvo »Pravnik«, 1939). 194–201, 200. V zadnjih letih se te naloge zelo uspešno loteva kolega Andrej Rahten, o čemer priča razprava v tej reviji in tudi vsaj še v Rahten, »Pravo in diplomacija,« 341–59. Odkritje neposrednih podlag za Naredbo (»Žolgerjevo ustavo«), tj. načrta provizorne ustave in uprave za Slovenijo, ki naj bi ga v Žolgerjevem krogu pripravljali spomladi 1918, pa na raziskovalce še čaka.

Za konec pa bi rada poudarila še eno vprašanje, ki bi ga kazalo natančneje raziskati v prihodnje, v zvezi z glavnim ustnim virom informacij o Ivanu Žolgerju iz obdobja njegovega ministrovanja, tj. z vodjo njegovega kabineta, Rudolfom Andrejko, s čigar citatom sem prispevek začela. Zakaj je Žolger za vodjo svojega kabineta izbral prav njega (poleg dejstva, da je bil slovenskega rodu)? Domnevam, da so bila pri tem pomembna tri dejstva. Prvo je povezano z Rudolfom Andrejko samim, drugi dve, predpostavljam, pa s položajem njegovega očeta.

Rudolf Andrejka je pred prevzemom položaja pri Žolgerju služboval na notranjem ministrstvu, kjer je Johann Andreas von Eichoff pripravljal različice jezikovnih zakonov kot del celovite revizije reforme, katere najbolj občutljivi del je pripravljal po mojem mnenju Ivan Žolger. Menim, da bi Rudolf Andrejka utegnil opravljati med njima (med drugim) neke vrste kurirsko, morda celo zaupniško vlogo. Vprašanje, na katero delovno mesto v okviru notranjega ministrstva se je Rudolf Andrejka po Žolgerjevem odstopu res vrnil in tam ostal do razpada monarhije ter prihoda v Ljubljano, bi si kdaj v prihodnje zaslužilo več pozornosti, zlasti v povezavi z iskanjem neposrednih predlog za »načrt provizorne ustave in uprave za Slovenijo«, kot se je Andrejka sam izrazil v citatu, navedenem na začetku prispevka, ki je kasneje postal osnova za t. i. »Žolgerjevo ustavo« slovenskega dela Države SHS. Oče Rudolfa Andrejke, Jernej Andrejka (prvi z nazivom plemeniti Livnograjski), pa je bil poročnik v avstrijski vojski v času, ko je ta zasedla Bosno in Hercegovino (1878–79), nato pa je vojaško kariero nadaljeval in uspešno zaključil s činom majorja v cesarski gardi na Dunaju leta 1909. Ivanu Žolgerju bi vsaj posredno lahko posredoval podatke, mnenja ali nasvete v zvezi z dvema nadvse pomembnima in medsebojno tesno povezanima področjema ustavnega ranga, s katerima se je Žolger po službeni dolžnosti, kot smo videli, poglobljeno ukvarjal: o položaju avstrijske vojske in o položaju novoosvojene pokrajine, Bosne in Hercegovine, za kar je Žolger kot vodja Državnopravnega oddelka, naj spomnim, leta 1910 prejel svoje prvo cesarjevo odlikovanje.